Региональное
Законодательство
Белгородской области

Апелляционное определение Белгородского областного суда от 15.05.2014 N 33-1904/2014 <Об оставлении без изменения решения Старооскольского городского суда Белгородской области от 27.02.2014, которым был признан недействующим пункт 1 постановления главы администрации Старооскольского городского округа от 26.03.2013 N 1034 "Об утверждении Порядка по отлову и обращению с безнадзорными животными и утилизации биологических отходов на территории Старооскольского городского округа Белгородской области">

БЕЛГОРОДСКИЙ ОБЛАСТНОЙ СУД

АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 15 мая 2014 г. № 33-1904/2014

Судебная коллегия по гражданским делам Белгородского областного суда в составе:
председательствующего Наумовой И.В.
судей Аняновой О.П., Безуха А.Н.
при секретаре В.П.В.
рассмотрела в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению Старооскольского городского прокурора в интересах неопределенного круга лиц об оспаривании нормативного правового акта
по апелляционной жалобе администрации Старооскольского городского округа Белгородской области
на решение Старооскольского городского суда Белгородской области от 27 февраля 2014 г.
Заслушав доклад судьи Аняновой О.П., объяснения представителя администрации Старооскольского городского округа Белгородской области Н.Е.Л., поддержавшего доводы жалобы, представителя Старооскольского городского прокурора Чешковой В.Н., полагавшей решение законным и обоснованным, судебная коллегия

установила:

Пунктом 1 постановления главы администрации Старооскольского городского округа от 26.03.2013 г. № 1034 утвержден Порядок по отлову и обращению с безнадзорными животными и утилизации биологических отходов на территории Старооскольского городского округа Белгородской области.
Указанное Постановление опубликовано в газете "Оскольский край" № 49 (1550) от 02.04.2013 г.
Старооскольский городской прокурор обратился в суд с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц о признании недействующим пункта 1 Постановления главы администрации Старооскольского городского округа от 26.03.2013 г. № 1034 "Об утверждении порядка по отлову и обращению с безнадзорными животными и утилизации биологических отходов на территории Старооскольского городского округа Белгородской области".
Заявление мотивировано тем, что Порядок по отлову, содержанию и использованию безнадзорных собак и кошек в Старооскольском городском округе принят за рамками компетенции органа местного самоуправления, поскольку регулирование отношений в сфере санитарно-эпидемиологического благополучия населения относится к компетенции Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Решением суда заявление Старооскольского городского прокурора признано обоснованным.
В апелляционной жалобе Администрация Старооскольского городского округа Белгородской области просит решение суда отменить, как незаконное и необоснованное и принять новое.
Рассмотрев дело в соответствии с частью 1 статьи 327.1 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации в пределах доводов, изложенных в апелляционной жалобе, судебная коллегия признает их не убедительными.
В соответствии с пунктами "б", "и" "ж" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся защита прав и свобод человека и гражданина; обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности; координация вопросов здравоохранения; осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий.
Обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия населения как одного из основных условий реализации конституционных прав граждан на охрану здоровья и благоприятную окружающую среду регулируется Федеральным законом от 30.03.1999 г. № 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения". Отношения в области ветеринарии в целях защиты животных от болезней, выпуска безопасных в ветеринарном отношении продуктов животноводства и защиты населения от болезней, общих для человека и животных регулируются Законом РФ от 14.05.1993 № 4979-1 "О ветеринарии".
Оспариваемый прокурором Порядок по отлову и обращению с безнадзорными животными и утилизации биологических отходов на территории Старооскольского городского округа Белгородской области, как правильно указано судом первой инстанции регулирует отношения в сфере ветеринарии и санитарно-эпидемиологического благополучия населения.
В силу статьи 2 Закона Российской Федерации от 14 мая 1993 года № 4979-1 "О ветеринарии", а также статей 3, 4 Федерального закона от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения", отношения в области ветеринарии в целях защиты животных от болезней, выпуска безопасных в ветеринарном отношении продуктов животноводства и защиты населения от болезней, общих для человека и животных, а также отношения, возникающие в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения как одного из основных условий реализации предусмотренных Конституцией Российской Федерации прав граждан на охрану здоровья и благоприятную окружающую среду, находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов.
В соответствие со статьей 3 Закона Российской Федерации "О ветеринарии" к полномочиям субъекта Российской Федерации в области ветеринарии относится защита населения от болезней, общих для человека и животных, за исключением вопросов, решение которых отнесено к ведению Российской Федерации.
Согласно пункту 2 статьи 2 "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" полномочиями в сфере обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения обладают Российская Федерация и субъекты Российской Федерации, осуществление мер по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения является расходным обязательством Российской Федерации, а осуществление мер по предупреждению эпидемий и ликвидации их последствий является расходным обязательством субъектов Российской Федерации.
В целях предупреждения возникновения и распространения инфекционных заболеваний и массовых неинфекционных заболеваний (отравлений) должны своевременно и в полном объеме проводиться предусмотренные санитарными правилами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации санитарно-противоэпидемические (профилактические) мероприятия (пункт 1 статьи 29 "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения"), что, в частности, означает, что органы государственной власти субъекта Российской Федерации обязаны осуществлять нормативно-правовое регулирование в данной сфере, предусматривающее как перечень конкретных мер, так и определение круга лиц, обязанных их осуществлять за счет средств регионального бюджета.
В соответствии с пунктом 4.8 Санитарных правил СП 3.1.096-96. Ветеринарных правил ВП 13.3.1103-96, утвержденных Госкомсанэпиднадзором Российской Федерации 31 мая 1996 г., № 11, Минсельхозпродом Российской Федерации 18 июня 1996 г., № 23 установлено, что собаки, находящиеся на улицах и в иных общественных местах без сопровождающего лица, и безнадзорные кошки подлежат отлову.
Согласно подпунктам 49, 49.1 и 49.2 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов: организации проведения на территории субъекта Российской Федерации мероприятий по предупреждению и ликвидации болезней животных, их лечению, защите населения от болезней, общих для человека и животных, за исключением вопросов, решение которых отнесено к ведению Российской Федерации; изъятия животных и (или) продуктов животноводства при ликвидации очагов особо опасных болезней животных на территории субъекта Российской Федерации с возмещением стоимости изъятых животных и (или) продуктов животноводства; осуществления регионального государственного ветеринарного надзора.
Статьями 14, 14.1, 15, 15.1, 16 и 16.1, 17 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" определен круг вопросов местного значения, закреплены права органов местного самоуправления, полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения.
При этом анализ законодательства о местном самоуправлении в Российской Федерации в соотношении с изложенными нормами позволяет прийти к выводу о том, что в названной сфере законодатель не отнес к вопросам местного значения ни один из названных вопросов регулирования.
В целях усиления профилактических мероприятий по предупреждению заболеваний животных бешенством и другими болезнями, упорядочения содержания собак и кошек в городах, других населенных пунктах и создания условий, исключающих возможность причинения ими вреда здоровью людей, Советом Министров РСФСР было издано Постановление от 23 сентября 1980 г. № 449 "Об упорядочении содержания собак и кошек в городах и других населенных пунктах РСФСР", пунктом 5 которого Министерству жилищно-коммунального хозяйства РСФСР, Министерству сельского хозяйства РСФСР, Министерству здравоохранения РСФСР, Министерству юстиции РСФСР и Роспотребсоюзу с участием заинтересованных организаций поручено в двухмесячный срок разработать и утвердить правила содержания собак и кошек в городах и других населенных пунктах РСФСР и инструкцию по отлову безнадзорных собак и кошек, их содержанию и использованию.
В соответствии с Постановлением Совета Министров РСФСР от 23 сентября 1980 г. № 449 названными органами приняты Инструкция по отлову, содержанию и использованию безнадзорных собак и кошек в городах и других населенных пунктах РСФСР (далее - Инструкция) и Правила содержания собак и кошек в городах и других населенных пунктах РСФСР (далее - Правила).
Пунктом 1 Инструкции предусмотрено, что отлов безнадзорных собак и кошек в городах, рабочих, курортных и дачных поселках производится организациями жилищно-коммунального хозяйства, а в сельской местности - организациями потребительской кооперации при содействии органов ветеринарного и санитарного надзора, обществ охотников и рыболовов, домовых комитетов и других общественных организаций.
Отлов, транспортировка и содержание безнадзорных животных должны производиться в соответствии с рекомендациями органов ветеринарного надзора (пункт 6 Инструкции).
В силу пунктов 8 и 12 Инструкции отловленные собаки и кошки должны доставляться в организации, определяемые Советами Министров автономных республик, крайисполкомами, облисполкомами, Московским и Ленинградским горисполкомами. Владельцы собак оплачивают при возвращении им отловленных собак стоимость расходов по их отлову, кормлению, содержанию и ветеринарной обработке нелечебного характера в размере, устанавливаемом Советами Министров автономных республик, крайисполкомами, облисполкомами, Московским и Ленинградским горисполкомами.
Пунктом 2.10 Правил предписано не допускать выбрасывание трупов собак и кошек. (Павшие животные подлежат утилизации или захоронению в местах и в порядке, установленных гор(рай)исполкомами).
Из положений вышеуказанных норм федерального законодательства следует, что нормативно-правовое регулирование санитарно-противоэпидемических мероприятий, к которым, в том числе относятся и вопросы отлова безнадзорных животных, отнесено к полномочиям субъектов Российской Федерации и не может быть отнесено к вопросам местного значения, которые составляют компетенцию органов местного самоуправления.
В соответствии с Федеральным законом от 30 марта 1999 года № 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения", Законом Российской Федерации от 14 мая 1993 года № 4979-1 "О ветеринарии", санитарными и ветеринарными правилами "Профилактика и борьба с заразными болезнями, общими для человека и животных", в целях предупреждения распространения бешенства у животных и профилактики гидрофобии среди жителей области постановлением Губернатора Белгородской области от 26 мая 2011 года № 57 "О мерах по снижению заболеваемости бешенством животных и профилактики гидрофобии" утверждены правила содержания собак и кошек в городах и других населенных пунктах на территории Белгородской области.
Согласно пункту 1.12. Правил безнадзорные собаки и кошки, находящиеся во дворах многоквартирных домов, на улицах и иных общественных местах без присмотра, подлежат отлову в порядке, установленном действующим законодательством.
Таким образом, рассматривая дело, суд правомерно пришел к выводу о том, что к компетенции органов государственной власти субъекта Российской Федерации относится принятие мер, направленных на обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия населения и предупреждение возникновения заразных заболеваний, общих для животных и людей, к таковым, в том числе относятся вопросы организации отлова безнадзорных животных, содержание их в специальных приемниках и их регистрация, установление тарифов по содержанию отловленных безнадзорных животных, установление порядка захоронения (утилизации) умерших безнадзорных животных также отнесено к полномочиям субъектов Российской Федерации и не входит в компетенцию органов местного самоуправления.
Аналогичная правовая позиция изложена в определении Верховного суда РФ от 4 июля 2012 г. № 88-АПГ12-2.
В соответствии со статьей 18 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" перечень вопросов местного значения не может быть изменен иначе как путем внесения изменений и дополнений в настоящий Федеральный закон.
При таких обстоятельствах суд обоснованно согласился с доводами прокурора о том, что оспариваемый Порядок по отлову, содержанию и использованию безнадзорных собак и кошек в Старооскольском городском округе принят за пределами компетенции органа местного самоуправления.
Доводы апелляционной жалобы со ссылкой на пункты 11, 24 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ, основаны на неправильном толковании и применении норм материального права.
Вопросы сбора, хранения, утилизации трупов домашних животных не подпадают под действие законодательства об отходах производства и потребления, как считает автор жалобы, а регулируются санитарно-ветеринарными и санитарно-эпидемиологическими правилами, разработка и издание которых по изложенным судом первой инстанции основаниям не входит в компетенцию органов местного самоуправления городского округа.
Вопреки доводам апелляционной жалобы, признание судом пункта 1 вышеуказанного акта недействующим, не препятствует органам местного самоуправления решать в пределах своей компетенции вопросы охраны окружающей среды на территории городского округа и обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения (в том числе осуществлять отлов безнадзорных животных на утилизацию) в соответствии с регулирующим данную сферу отношений законодательством Российской Федерации.
Нельзя признать состоятельным утверждение администрации Старооскольского городского округа, что признание недействующим п. 1 оспариваемого постановления, противоречит оставлению действующими 2, 3, 4 его пунктов.
В соответствии с требованиями пункта 1 статьи 251 ГПК РФ прокурору в пределах своей компетенции предоставлено право обращения в суд с заявлением о признании нормативного правового акта органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица противоречащим закону полностью или в части.
В любом случае при установленных по делу обстоятельствах, о противоречии пункта первого постановления главы администрации Старооскольского городского округа от 26.03.2013 г. № 1034 нормам федерального законодательства, вопрос об отмене других его пунктов, принятых во исполнение первого, может быть решен администрацией округа самостоятельно.
Аргументы, приведенные в жалобе, что первоначальное инициирование издания оспариваемого правового акта исходило от Старооскольской городской прокуратуры посредством вынесения представления от 09.03.2011 г., давшей положительное заключение от 01.04.2011 г. № 104 на постановление № 1151 от 01.04.2011 г. основанием к отмене судебного постановления быть не могут, поскольку в данном случае не имеют юридического значения.
Просьба учесть проблему, связанную с участившимися случаями укуса безнадзорными собаками несовершеннолетних детей в весенний период, также не может являться основанием к отмене судебного акта, поскольку выполнение мероприятий, связанных с отловом безнадзорных животных возможно в установленном законодательством РФ порядке, который не требует нормативно-правового регулирования на уровне органов местного самоуправления.
Судебная коллегия полагает, что при разрешении спора судом первой инстанции были правильно определены обстоятельства, имеющие значение для дела, правоотношения сторон в рамках заявленных требований и закон, подлежащий применению. При этом выводы суда соответствуют установленным по делу обстоятельствам, подтвержденным материалами дела и исследованными судом доказательствами, которым суд дал надлежащую оценку в соответствие с требования процессуальных норм. Нарушений норм процессуального и материального права, влекущих отмену решения, судом также допущено не было.
Руководствуясь 328, 329 ГПК РФ, судебная коллегия

определила:

решение Старооскольского городского суда Белгородской области от 27 февраля 2014 г. по делу по заявлению Старооскольского городского прокурора в интересах неопределенного круга лиц об оспаривании нормативного правового акта оставить без изменения, апелляционную жалобу Администрации Старооскольского городского округа Белгородской области без удовлетворения.


------------------------------------------------------------------